纵向府际关系视域下的中国国家治理研究：进路与比较
作者简介
陈科霖，深圳大学城市治理研究院院长助理，助理教授。研究方向:当代中国政府与政治及中国国家治理。
中国沿袭两千年之久的中央集权制政治制度深刻地形塑了当代中国国家治理的基本格局。随着当代中国国家治理权力过程的转型，基于纵向府际关系视域下的中国国家治理研究逐步形成了一系列研究假说，主要有以行政发包制、“中央治官，地方治民”与帝国的治理逻辑为代表的“统治风险与有效治理”视角；以财政联邦主义、地方分权式威权主义与项目制为代表的“财政分权与地方增长”视角；以锦标赛体制、行为联邦制、压力型体制为代表的“纵向博弈与横向竞争”视角。他们分别从不同的侧面对中国纵向权力过程进行了解读。在对上述理论假说进行系统性比较的基础上，通过将“中央-地方”视角与“国家-民众”视角加以系统性整合，可以进一步构建“三元互动结构”的理论模型。如何在此基础上进一步丰富与完善中国国家治理的相关理论建构，有待后续研究加以进一步的探讨。
一、引言
中国文明作为世界上最古老的、未曾中断的文明，创造了沿袭两千年之久的中央集权制政治制度。在这种有效且延续的治理现实背后，政治学、经济学、社会学等领域的学者都在关注中国的治理结构问题，既有的研究生动地展现了中国治理结构的图景。其中，就纵向权力运行的视角来进行观察，九种具有代表性的理论对中国的国家治理结构从不同的维度做了深刻的刻画与解读，它们分别是：行政发包制、“中央治官，地方治民”、帝国的治理逻辑、财政联邦主义、地方分权式威权主义、项目制、锦标赛体制、行为联邦制以及压力型体制。如果就上述假说所赖以借助（或隐含）的逻辑前提做一分类，可以将上述九种假说分为三组：
第一组：行政发包制、“中央治官，地方治民”、帝国的治理逻辑，上述三种理论假说可以概括为“统治风险与有效治理”的视角。这一组理论假说包含着这样的前提，即中央政府面临着两个存在着相互冲突的目标：一是保持中央政府的政权稳定，二是在保持政权稳定的前提下，提高国家的治理效率和经济发展水平。而通常情况下，分权有益于提高国家的治理效率，但是分权也带来了中央集权弱化的风险。为了达成两大目标的均衡，中央政府和地方政府就形塑了一种特殊的分权关系，而上述三种理论假说则是对这一分权关系的概括式描绘。
第二组：财政联邦主义、地方分权式威权主义、项目制，上述三种逻辑可以概括为“财政分权与地方增长”的视角。这一组理论假说包含着这样的前提，即中央政府面临着经济增长（提升治理绩效）的直接目标，这种对经济增长绩效的追逐，往往是后发国家建构政治正当性的普遍性政治策略，而财政分权有助于推动这一目标的达成。但是这一组理论假说与前一组的不同之处在于，地方政府为了能够实现经济增长的目标，则往往通过更为集权化的方式开展治理，从而形塑了特殊的央地财政分权结构。这一组理论假说则描绘了这一压力传导机制下的纵向府际间财权与事权分配关系及其影响。
第三组：锦标赛体制、行为联邦制、压力型体制，上述三种逻辑可以概括为“纵向博弈与横向竞争”的视角。这一组理论包含着这样的前提，随着现代治理的日趋复杂化，中央政府通过传统的“命令-服从”的方式实现对国家的有效治理正在日趋困难。为此，央地政府之间就形成了一种“纵向博弈”的关系，这种纵向博弈的关系一方面通过中央对地方人事权的高度控制实现对地方行为的底线控制（即“兜底”），从而促使地方政府为实现中央政府的整体目标而合作努力；另一方面，由于地方自主权的扩张，央地之间不得不通过谈判的方式实现对相互间利益与责任的划分。与此同时，由于中央的底线控制的存在，使得集权体制得以维系，而一统于这一集权体制下的各地方官员，为了实现自身利益的增加，也趋向于参与到这种博弈体制中来，进一步形成横向的竞争，间接地促使了中央目标的达成。
解读中国的国家治理逻辑，考察内嵌于其间的权力结构和运行机制成为了一种可行的路径。事实上，中国的纵向权力关系一直处于一种“集权”和“分权”相互交织的矛盾状态。这三组理论假说都承认了“集权”与“分权”在技术与现实上既是必要的，也是可能的这样一个大前提，但在同样的前提出发，经不同的切入点进行观察，这三组理论给出了不同的解释路径：第一组理论从中央的宏观视角出发，它做出了中央在国家治理中需要面临“统治风险”与“有效治理”之间的固有矛盾的基本假设，因而中央采取了不同的措施加以适度分权，从而平衡这两个矛盾之间的张力，进而维系国家治理的延续。因而从本质上说，第一组理论假说所回应的核心问题在于“通过什么样的纵向府际关系权力结构，国家得以实现稳定有效治理”。第二组理论假说从财政视角出发，认为财政分权有助于实现治理绩效的增长，中央政府通过一系列不同的措施促使财政分权格局的形成，进而发挥地方的积极性推动经济增长。基于此。第二组理论假说所回应的核心问题在于“中央政府怎样借助财政分权的工具促进治理绩效的提升”。第三组理论则从中央与地方之间的互动视角出发，认为中央与地方之间，以及地方与地方之间在事实上存在着一种基于某种合作目标的纵向博弈与横向竞争的状态，这种状态进而形塑了相对动态的纵向府际关系运作机制，呈现出一种“互动化”的国家治理模式，因而第三组理论假说所回应的核心问题则在于“以一种什么样的纵向府际关系权力运行机制，中央得以引导并激励地方行为”。本文基于这样的分析框架试图对这三组理论假说展开的述评，力求进一步探寻中国纵向权力运行机制的核心脉络。
二、“统治风险与有效治理”：国家何以实现稳定有效治理
“统治风险与有效治理”是对“行政发包制”“中央治官，地方治民”以及“帝国的治理逻辑”三个理论的系统性概括。在这一组理论中，面对着统治风险（稳定）与地方分权（效率）之间的抉择，中央政府如何平衡这两大因素，并最终开展国家治理，形塑了这一组理论所描绘的纵向府际间权力结构及运行机制。
（一）行政发包制
“行政发包制”这一概念由周黎安最早提出，用以指称像是层层发包一样的纵向府际间关系的模式。在行政发包制之下，行政和经济管理事务由中央逐级发包到最基层，基层作为最终的承包方，具体实施政府管理的各项事务。
行政发包制这一概念的产生源于经济学中企业理论对企业治理两种模式的划分：发包制与雇佣制分别代表了企业治理的两种基准形态——在雇佣制之下，企业的生产环节全部由企业内部加以完成，而与此相反的发包制，则表示企业将生产环节外包给企业外部的主体加以完成。企业理论中的发包制主要关注到了企业生产的效率、资产的产权以及生产的激励三大核心变量。而这三大变量在实质上又与政府治理密切相关——公共品生产的效率决定了公共治理的效率导向；公共品的产权属性决定了公共治理的价值取向；而公共品的激励决定了公共治理行为人的行为指向。基于这样的可移植性，周黎安在基于企业理论的发包制基础上，构建了基于政府治理领域的“行政发包制”。
在周黎安看来，行政发包制是一种介乎于韦伯意义上的科层制与纯粹的外包制之间的一种“中间形态”，即行政组织边界之内的“内部发包制”。在行政权分配、经济激励和内部考核与控制三个维度上，行政发包制展现出了其系统性的差异。
在这样的组织体系之下，行政发包制呈现出了一系列看似矛盾的组织现象，如“集权-分权”悖论，以及官僚规则与变通违规的并立等等。作为发包方，其集权体现出了权力的绝对性和向下授权的相机性；而作为承包方，其分权则体现出了具体治权的分割性，亦即所谓“分殊的实际控制权”。类似地，张静也将行政发包制中的具体治理现象概括为“多重权威中心治理”，即发包人与承包人之间通过微妙的权力制衡关系维系了整个治理体系的运转。
行政发包制作为一种解释中国纵向府际关系的重要理论，它从经济学与组织学的视角出发，探讨了中国国家治理过程中出现的一种既具有科层制特征又具有一定程度的外包制特征的混合形态的治理逻辑。行政发包制的核心在于，由于中央政府无法直接实现对国家的有效治理，因而在必须进行分权的前提之下，中央政府为实现其有效治理的目标，通过建立一种基于内部控制与属地层层发包的机制，通过总体集权（发包人正式权威与剩余控制权）与具体分权（承包人具有高度的自由裁量权）的结合，创造了一种弹性的治理架构，从而缓和了中央政府所面临的“统治风险”与“有效治理”二者之间的张力。行政发包制下的权力运行机制如图1所示。
（二）中央治官，地方治民
“中央治官，地方治民”这一概念最早由曹正汉所提出，又可称作“上下分治”的逻辑。这一概念最早被应用于对西方经济学所无法解释的“中国现象”的解释——为什么中国可以在经济增长的同时保持政治上的稳定？为此，曹正汉转变了分析的视角，指出中国国家治理中可能存在的稳定机制在于国家治理将“治官权”与“治民权”进行了分设。中央政府为了维护其在民众面前的良好形象，多将具体涉及与民众利益冲突的事务交给地方官来处理，而中央则牢牢抓住管理地方官员的“治官权”。在这样的逻辑下，自上而下的集权与“治官权”“治民权”的分设就巧妙地形成了分散执政风险机制与自发调节集权程度机制的并存，为此，曹正汉做了“分散烧锅炉”的一个比喻：
对于烧开一定量的水（实现国家的有效治理）而言，有两种可供选择的逻辑，一种是“直接烧锅炉”的策略（即统治者亲力亲为，直接进行治理，如图2左半部分所示），而另一种则是“分散烧锅炉”的策略（即统治者利用代理人分别进行治理，如图2右半部分所示）。由于人的理性是有限的，假设锅炉由于人的因素有x%的概率被烧爆（治理失败），那么“直接烧锅炉”方式出现国家总体治理失败的概率：P1=x%（因为是直接治理，所以等同于一个人决策失误的概率）。
图2 “烧锅炉”模式示意图
而“分散烧锅炉”模式则与此不同，它通过决策委托人对执行代理人的适度分权，将地方治理的权力与责任通过委托代理的方式传递下去，因而不难计算出，国家总体治理失败的概率P2=（x%）N（其中N为小锅炉的个数，即代理人的个数），因而就国家总体治理失败的概率而言，“分散烧锅炉”的方式相较于“直接烧锅炉”的方式无疑是大大降低了；与此同时，曹正汉未提到的一重隐喻在于，“分散烧锅炉”降低了统治的幅度，统治幅度的减小在一定程度上降低了统治者出现执政风险的概率，因此在这个层面上说，“分散烧锅炉”亦能够降低执政的风险。
此外，“分散烧锅炉”存在的“自我纠错”机制同样大大的降低了执政风险，这是由于：第一，小锅炉相较于大锅炉，其“烧爆”的风险易于被掌控，从而有利于小锅炉管理员尽可能提升烧锅炉的温度（汲取资源从而加强政府能力）；第二，小锅炉管理员一旦“烧爆”，便将失去烧锅炉的资格（问责机制）；第三，烧爆者的继任人可以直接汲取经验教训，从而降低再次烧爆的概率（学习机制）。在这样的纠错机制基础上，国家治理的风险得以大大降低。
“分散烧锅炉”的比喻实质上点出了“中央治官，地方治民”的内在机制，即在面临着民众可能出现的对公共服务提供不满的执政风险时，中央政府通过掌握治官权（包括选拔、监督和奖惩官员），而将治民权（实际管治）交给其所挑选的地方官员去行使。只要地方官不违背中央政府的大政方针，便可以“因地制宜”地开展治理活动。这样就形成了所谓的“上下分治”治理逻辑。由于政府集权冲动的存在，政府治理过程中的官民冲突是不可避免的，但是通过地方政府集权程度的调适，可以在最大集权程度之上维持政权的基本稳定，并获得最高的收益。因而就权力结构与运行机制的视角来看，“中央治官，地方治民”实质上描绘了一种基于统治风险与有效治理悖论下的纵向府际间“集权-分权”的摆动逻辑，这一逻辑呈现出如图3所示的结构。
（三）帝国的治理逻辑
“帝国的治理逻辑”源于周雪光的系列研究发现。周雪光通过跨越四年的四篇论文渐进地阐释了帝国治理逻辑的内涵。
首先，周雪光从权威体制与有效治理间的矛盾出发，指出基于中国历史传统的科层制度和一统观念制度不断地经受着来自现实的挑战，这种挑战导致一方面中央管辖权不断扩张，从而削弱地方政府的治理能力，而另一方面地方政府出现各行其是、偏离失控进而威胁中央政令统一的倾向。为此，国家治理的过程中，中央政府与地方政府形成了一系列应对机制，如决策一统性与执行灵活性之间的动态平衡、政治教化的“礼仪化”以及运动型“纠偏”机制等。这种应对机制进一步阻碍了现代国家基本制度建设的进程。
其次，周雪光就运动型治理机制做了深入的探讨。由于国家治理规模与多样性的既定约束条件，官僚系统的常规型治理机制往往导致治理失败，而运动型治理机制作为一种替代与纠正机制，弥补了官僚系统传统治理模式的不足，从而导致了常规机制与运动型机制的并存。周雪光进一步概括了运动型机制的特点：一是突破常规，集中资源和注意力，从而达到纠偏的意图；二是运动型治理常常发生在组织环境突变的情形下；三是形式上往往大张旗鼓，制造舆论声势，并全面动员；四是其作用是实现国家对地方治理灵活性的纠偏。可见，运动型机制与统治风险与有效治理间的矛盾存在着深刻的关联。
再次，周雪光借鉴了韦伯“权威类型—支配方式—合法性基础”三位一体的理论思路探析了官僚体制在中国国家治理中的角色定位。中国的君主官僚制依附于君主专断权力之下，形塑了与韦伯式的官僚体制不同的制度逻辑。在君主官僚制之下，皇权与官僚权力有着各自的合法性基础，其中皇权依托其专断权力，而官僚则源于自上而下的授权，表现为“向上负责制”。因此，君权与官僚体制之间的强弱转化形塑了帝国的治理逻辑。在当代，官僚体制出现了一些新的特点，诸如垄断权力逐级复制、从“向上负责制”到“向直接上级负责制”的转化、规则的尴尬以及领袖、官僚与民众间关系的困境。由于社会的多元化，克里斯玛权威的式微几乎成为必然，如何提供国家治理的正当性成为新的问题。
随后，周雪光在上述研究基础上进一步从大历史观出发来认识帝国的治理逻辑。中国历史上出现的“黄宗羲定律”的周期性现象反映了不完全财政制度安排下的政府权力扩张的周期性摆动。在此基础上，周雪光提炼出三对关系来概括中华帝国的治理逻辑，即“委托与代理”“正式与非正式”以及“名与实”。这三套机制的存在，使得中国的国家治理呈现出一种灵活化的取向。因此，最后周雪光认为，帝国的治理逻辑实则“运行中踉踉跄跄，经历着接踵而来的危机”，并不可避免地与当代社会发生深刻的矛盾。
（四）小结
上述三种理论假说都力图于从整体上解释中国的治理结构和治理机制。它们存在着共同承认的前提，即中央无法实现对国家的直接治理，必须通过分权的方式委托地方官员代为治理。因此分权的前提在于中央直接治理能力的不足。而分权是有代价的，分权虽然有利于对国家进行系统性的治理并向民众提供公共服务，但也带来了统治风险的上升。周雪光与周黎安认为统治风险来源于分权本身，而曹正汉则认为统治风险源于民众的反抗。因此在这个意义上，形塑了三种理论在纵向府际关系中的权力结构与运行机制之间的差异。以周黎安为代表的行政发包制，其治理结构介乎于纯粹的科层制与外包制之间，而是以一种混合的治理形态——通过任务化的指标分解与考核控制，辅以分权基础上的经济激励，使地方既听命于中央从而完成任务，又具有相当的激励机制以维系国家治理体系内在的效率，因此就这个意义上说，行政发包制是一种有限的分权，它通过“抓大放小”的方式促使地方官员为中央的治理目标而努力。特别是当行政发包制遇上“政治锦标赛”后，便出现了在纵向行政发包程度高且横向竞争程度低的公共服务项目中，地方官员便失去了做好这项公共服务的动力，为了应对这种情形，一种可能的出路是，中央通过运动式的治理机制来加以应对。为此，周雪光“帝国治理的逻辑”进一步作出了解释，即在“一统体制”与“地方灵活性”的固有矛盾下，中央政府对地方政府的控制遇到了一定程度的困难，为了实现对地方官员的控制，就要不断地通过运动式的治理机制来加以推进，但这进一步加剧了国家治理中“正式体制”与“非正式体制”，以及“象征性权力”（名）与“实际权力”（实）之间的张力，从而国家治理体制内在地会催生一轮又一轮的“放-乱-收-死”四循环。如果结合曹正汉的“中央治官，地方治民”的逻辑，民众对政府公共服务的不满将进一步影响政府官员的分权导向，从而继续在“集权-分权”的摆动中寻求平衡，从而这一组理论所可能得出的推论在于，中国的国家治理模式将进一步走向摆动，并最终在各股力量间的龃龉中走向分权与割裂，直至中央无力再收回权力之时，最终形成稳定的联邦制结构。应当说，这种假设固然有其出现的可能性，但是否存在新的约束条件来制约这种“收-放”间的摆动，成为了是否能够充分质疑这一组理论所得出推论的关键。虽然周雪光就法治建设做出了较为悲观的期望，但改革开放以来近四十年的法治建设在相当程度上约束了各级政府的权力，那么法治这一新的变量的引入是否能够带来纵向府际关系权力结构与运行机制的变化，有待接下来的研究作更深入的探讨。
三、“财政分权与地方增长”：地方何以提供优质公共物品
“财政分权与地方增长”是对“财政联邦主义”“地方分权式威权主义”以及“项目制”三个理论的系统性概括。在这一组理论中，中央政府为了建构绩效正当性而产生的对经济增长绩效的追逐，如何借助财政分权的方式促进地方增长，从而形塑了这一组理论所描绘的纵向府际间权力结构及运行机制。
（一）财政联邦主义
财政联邦主义是西方经济学分析财政分权问题而产生的一组分析框架。以Tiebout、Oates和Musgrave等人为代表的学者基于新古典经济学的分析理路，探讨了财政在纵向府际间分权的基本框架及其内在逻辑，从而构成了第一代财政联邦主义（传统财政联邦主义）的基本理论。Tiebout、Oates、Musgrave、Tresch及Stigler等学者则分别提出“用脚投票”“分权定理”“分税体制”“偏好误识”“最优模式”等分析视角，形塑了不同的逻辑进路。
第一代财政联邦主义侧重于在公共财政的范畴内讨论分权问题，其隐含的纵向权力运行机制是这样的，即央地政府间基于财政体制的分权来实现更好的治理模式。由于居民自由迁徙权的存在，当居民在“用手投票”无效的情况下可以引发“用脚投票”，使得地方政府间在公共品供给及税收方面展开竞争，进而引致更好的地方治理格局。因而，第一代财政联邦主义的核心在于有限财政分权下的地方财政与公共品供给的竞争。但是，第一代财政联邦主义理论在客观上还存在着诸多不足，特别是尚未将讨论更集中地涉及到地方政府的激励模式上来。
第二代财政联邦主义“另辟蹊径”，它认为地方官员对自身利益的追逐亦是重要的，这一对“公共人”假设的颠覆，使得政府的“经济人”属性开始被重视起来。第二代财政联邦主义认为政府追求的是自身预算的最大化，而非社会福利的最大化。为此，以钱颖一、Weingast等人为代表的研究开始将财政分权与地方政府的激励以及地方间竞争结合起来，从而形塑了第二代财政联邦主义的基本框架。第二代财政联邦主义理论在分析层面具有三个特点：一是公共选择视角的引入，使得政治因素对财政分权的影响作用凸显出来；二是考察制度设计合理性的依据由职能分割观转向委托代理观，从而更加真实地反映出了财政分权与央地政府及民众等多主体的行为策略；三是相较于第一代财政联邦主义理论所关注的政策目标，第二代财政联邦主义理论增添了财政分权与经济增长相关性的研究，从而赋予了这一理论新的政策含义。与此同时，第二代财政联邦主义关注了“维护市场型的财政联邦制”和“破坏市场型的财政联邦制”，为学术界提供了重要比较研究的素材。为此，Weingast在总结转型国家的财政分权经验后，提出了维护市场型的财政联邦制所需要的五个条件，即：层级明确的政府、一定的地方自主权、共同市场、预算硬约束以及制度化的权能。
纵观两代财政联邦主义理论，纵向府际间的财政分权使得地方政府横向间出现了竞争的可能。无论是预算竞争（第二代理论），还是税收竞争抑或公共物品竞争（第一代理论），都体现出财政分权在促进地方治理绩效的改进，乃至于促进经济增长方面的关键作用。因而财政联邦主义理论所形塑的是一幅中央政府有限财政分权之下地方政府间竞争，并最终达致经济增长目标的权力格局，如图5所示。
（二）地方分权式威权主义
地方分权式威权主义由许成刚在《中国改革、发展和重大社会经济问题的制度基础》一文提出。
相比于财政联邦主义理论的解释，地方分权式威权主义在两个方面做出了改进：首先是中国的地方官员是向上负责的，而非对选民负责，因而中国的情境不符合财政联邦主义的前提；其次是财政联邦主义要求一种“制度化的权能”，而中国的情况恰恰相反，中央政府在财政政策方面的权力完全不受地方制约，因而这一假定亦不存在。基于这样的前提，反观西方经典的观察中国的学术视角，薄弱的制度体系与其所获得的经济发展不相称的这一“不合常理”的现象的产生就亟需对“中国奇迹”现象给出相应的理论解释。对于中国而言，中国社会与经济的何种基本制度深刻地影响了中国各级主要领导的激励和他们的行为？许成刚对这一问题的回答为“分权式威权制”，其突出特点即为政治集权和经济分权的紧密结合。
在许成刚看来，分权式威权制不同于联邦制（federalism）、传统的单一制（unitary state）以及极权主义（totalitarism）模式。由于中国计划经济时期长期以来的“M”型治理结构，使得各地方区域均实现了经济的自给自足，因而在改革开放以后，相较于部委垂直领导地方经济的苏联计划经济体制，中国在推进经济分权方面有着良好的制度基础；在政治领域，中国共产党对干部人事的控制权，乃至对重要经济命脉及意识形态和传媒的控制，使得中央对地方拥有绝对的控制权，同时还可以将地方官员的仕途与中央所期冀的绩效目标相勾连（如经济增长），进而实现国家治理。通常，绩效目标分为软性（如科教文卫）、硬性（如经济）及一票否决或称有否决权的优先目标（如维稳），通过目标考核责任制，辅之以轮岗和跨区调任等激励措施，中央可以实现对地方治理的最终控制。
在此基础上，许成刚关注到了地区体制试验及地方政府间在改革领域的竞争问题。“M”型体制与“双轨制”为中国的地方政府创新带来了可能，地方改革创新试点可能存在着两种情况：一是中央发起的试点，通常情况下中央政府会给与地方政府优厚的补偿；而对于第二种情况即地方发起的试点，改革创新往往就是风险与收益并存的激励机制。地方政府在巨大的激励机制下，其主动开展违法（违宪）改革并承担风险的概率将增加，而与此同时由于地方试点的风险可控，因而中央政府往往对此类现象视而不见，以结果论英雄，进而形塑了改革开放以来政府创新的独特运行格局。
总而言之，地方分权式威权主义建构了一幅基于“M”型治理结构的“政治集权”与“经济分权”相结合的权力结构和运行机制，如图6所示：
（三）项目制
项目制源于折晓叶、周飞舟和渠敬东等学者的研究发现。项目制的缘起与改革开放以来财政体制的变迁有着密切的联系。在计划经济时期，国家强烈的汲取能力使得基层特别是农村不堪重负；改革开放以来，随着财政分权的不断推进，中央的汲取能力显著下降，而随着20世纪90年代分税制改革的推行，财权的再集中又一次引发农民负担加重，但此时中央由于分税制所积累的财政资源使得其有能力“反哺”乡村，故而出现了以“项目化”的方式开展治理的可能。
关于“项目制”的内涵，渠敬东侧重于从财政视角展开观察，他指出，项目制“旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚”。进一步地，项目组织是一种临时性的组织形式，因而项目制并不从属于常规组织结构（科层制），相反它旨在突破常规组织结构，从而打破传统的条块关系，建构基于项目而延伸的各种组织要素的组合。基于这一组织基础，项目制的运作旨在实现双重目标：一是靠事本主义原则完成一个具体的专项目标，二是出于意识形态的考虑进而立规范、树典型，以实现能够贯彻国家意志的政策目标。
项目制与行政发包制之间有着密切的联系，折晓叶在其研究中就将项目制的运作逻辑概括为三个阶段，即国家部门的“发包”、地方政府的“打包”与村庄的“抓包”的有机衔接。张静指出，项目制的核心逻辑在于“治理成本”和“风险防范”两大因素之间的平衡，为此张静首先界定了两种理想状态，即由多个具有独立权属的组织组成的市场体系和存在等级界限但不具独立权属的组织组成的科层体系。项目制的本质是科层组织体系内存在着的类似市场组织的关系（与行政发包制类似），因而真实的政府治理可能是一种多权威的治理格局。具体而言，分殊的实际控制权、角色依赖，以及默许、交换、隐形授权等因素形塑了项目制的治理逻辑。
项目制是一种基于中央财政集权背景下，中央政府与地方政府（基层政府）在条块层面的互动关系，贯穿项目制运作的有两条主线：一是财政集权，即随着分税制改革所形成的中央财政高度集权，从而进一步形塑了由中央向各地方进行财政转移支付的格局，这是项目制赖以产生的财政基础；二是项目分配，由条线所主导的项目分配过程将财政资金以项目化的方式分配到地方政府，乃至基层政府手中，从而完成了中央财政资金的使用，亦推动了地方治理绩效的产生。
在项目制的运作机制层面，周飞舟基于实证研究发现，项目制使科层结构的运行机制从“L模式”转向“seven模式”。这种科层结构运行机制的变化充分体现出了财政转移支付通过项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理的特征，同时也反映出项目制所内生的集权化属性——项目制在资金运作的路径上由以块块为主转向以条条为主的方式，进一步使得项目运作的权限高度集中于上级政府手中。因而，这种以集权化为特征的国家治理互动运作模式呈现出如图7所示的图景：
（四）小结
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，基于经济（财政）的视角切入观察中国的纵向权力运行机制，可以为探寻中国国家队权力过程提供独特的视角。上述三种理论假说在诞生之初都或多或少地带有经济学与财政学的色彩。究其共同点，这一组理论假说都着眼于财政分权这样一个技术性前提，从而观察中国的政府是如何提供公共物品的。当然在具体的机制层面，三种理论假说的论证进路各有不同：财政联邦主义从公共物品的供给问题出发，探讨了中国的地方政府为何能够提供有效公共物品的制度基础；地方分权式威权主义从政治经济学的角度切入，以“政治集权+经济分权”为核心的分析框架，探讨了“中国经济增长之谜”，从而进一步刻画出了基于财政分权与人事控制相结合的基于地方试验的纵向治理机制；项目制则从基于分税制改革后央地政府间财政关系的变化的现实出发，建构了基于项目运作为纽带的纵向府际关系。
相较于第一组理论的宏观分析，这一组理论深入到治理技术层面加以探讨。在面向财政分权的前提下，为什么中央政府要采取财政分权的治理策略？是这一组理论旨在回答的问题。一个很显然的推论即：财政分权有利于经济增长（或治理绩效的提升）。借助第一组理论的分析视角，中央政府在财政分权的过程中需要平衡分权及其所带来的统治风险之间的矛盾；而第二组理论则将这一矛盾具体化，中央政府为了实现治理效率的提升（降低因低效而引发的统治风险），借助财政分权的方式试图提升地方的治理绩效，但这同样可以引发另外一种统治风险，即分权所带来的治理风险，地方对中央政策的虚与委蛇，乃至“表态”文化都体现出了此种财政分权所导致的治理能力下降。因而就这个意义上说，以财政分权推动经济增长与绩效提升的初衷可能是好的，但实践中所出现的现象却大相径庭。承认地方政府特别是基层政府“讨价还价”的能力，才能够更有效地描绘中国国家治理逻辑的真实图景。因而基于政府间博弈的考察便尤为必要。
当然，财政分权所引发的问题远不止于此，周飞舟的研究发现，基于土地运作的地方融资平台模式正在成为地方项目化运作的主流。在现实中，财政分权更多地是一种“事权性”的分权，而非真正的财政资金分权。基于分税制改革奠定的中央财政转移支付体制，决定了地方财政支出的主动权掌握在中央手中。土地出让金作为地方“财政外收入”这一不经意的历史性的制度安排，进一步加剧了地方政府行为的竞争化和府际博弈。故而以地方政府间竞争为视角的研究将为深入理解中国国家治理的府际关系提供可行的进路。
四、“纵向博弈与横向竞争”：中央何以引导激励地方行为
“纵向博弈与横向竞争”是对“锦标赛体制”“行为联邦制”以及“压力型体制”三个理论的系统性概括。在这一组理论中，中央与地方之间互动的行为逻辑形态各异，如何在合作与博弈并存的格局中激励地方向国家治理的“共赢”方向努力，形塑了这一组理论所描绘的纵向府际间权力结构及运行机制。
（一）锦标赛体制
锦标赛体制，又被称作“晋升锦标赛”体制，这最早源于周黎安的研究发现，即相较于经典经济增长理论所强调的若干增长条件，本无独特之处的中国为何创造了近30年的高速增长奇迹？为此，周黎安转换了既往经济学者研究的视角，转而以晋升为纽带探索中国奇迹背后的政治经济学，并试图进一步刻画其内在的运行逻辑。
Lazear andRosen最早揭示了锦标赛这种特殊的激励机制的作用，他们指出，锦标赛体制作为一种相对绩效评估的形式，通过竞赛结果的相对位次而非绝对成绩对参赛人的行为加以控制，从而取得最优的激励效果，而政治组织内部职位固定的特性则决定了对参赛人的奖励具有事前承诺的基本属性，这两种特性的结合决定了晋升锦标赛是一种可行的治理模式。晋升锦标赛在当代中国的国家治理中有着深厚的传统，例如大跃进期间的“放卫星”与地方竞赛的实质也是一种基于晋升的锦标赛体制。当然，锦标赛体制在不同时期可能存在着不同的形式，但在改革开放以来的这段时期，以GDP考核为核心目标的“经济晋升锦标赛”占据了主导，但一些学者也关注到了“法治锦标赛”、“创新锦标赛”等其它的锦标赛形式。因此就这个意义上说，“晋升锦标赛”的核心是晋升，而“锦标”所代指的对象则是不确定的，但“排位赛”的属性则突出地体现了锦标赛体制的内在逻辑——“比别人做得好”，因为只有如此，参赛人才能够取得相对更好的位次，从而获得“晋升”这一最重要的“锦标”。
当然，只有“排位赛”的制度设计仍无法取得最大的激励效果，锦标赛体制的实现有赖于几个基本的技术前提，即上级政府集中的人事权，并由此决定一定的提拔标准，并根据绩效对参赛人加以考核；存在一种可衡量的、客观的竞赛指标；竞赛成绩是相对可分离和可比较的；参赛官员能够在相当程度上控制和影响最终绩效，以及参与人之间不容易产生合谋。不难看出，这些技术前提集中于两个向度——来自纵向的权威以及可实施的绩效考核。来自纵向的权威决定了锦标赛体制付诸实施的人事权基础，以及下级官员在本地区内相对集权所带来的对竞赛结果的影响与控制，并杜绝了下级官员合谋的可能性；可实施的绩效考核则在技术上提供了客观的可衡量与比较的竞赛指标，进而满足锦标赛的需要。实现以上几个技术前提并不容易，但是中国国家治理的几个特点又使得晋升锦标赛模式得以顺利实施，即中央集权国家、府际间的“职责同构”、M型的经济结构、地方官员掌握重要行政资源以及“不晋升即出局”。与此同时，逐级放大的激励效果以及封闭的内部劳动力市场进一步催化了晋升锦标赛的实施，这种制度上的便利进一步强化了晋升锦标赛在纵向府际关系中的核心地位。与此同时，周飞舟指出，锦标赛的基本走向由地方政府的“公司化”属性所决定，而在具体的作用机制方面，“层层加码”推动了锦标赛的运作实施，而“软预算约束”的存在则注定了锦标赛体制将陷入失败的命运。
由此，就权力结构与运行机制的层面，“锦标赛体制”勾勒出了一幅地方官员基于晋升的政治竞争格局，如图8所示。
（二）行为联邦制
郑永年在对中国的纵向府际关系进行观察之时，发现了中国权力运作不同于传统单一制，但又具有部分联邦制因素的特点，并将其概括为“行为联邦制”（de facto federalism，又可译为“事实上的联邦制”）。在中央和下级之间的权力分配、政府内部的权力分立以及立法权力在中央和地方议会的划分方面，联邦制具有与单一制不同的特性。与此同时，社会群体在文化和社会上的同质性、联邦制的传统、强烈的民族主义感以及联邦制进程中的制度经历都为形成良好的联邦制提供了运作条件。在对比了典型的联邦制国家后，郑永年发现，如果以正式的制度而言，中国显然还是一个单一制的国家，但是中国的情形在于，正式制度无法维系中央与地方之间权力关系的平衡。相反在缺乏法律基础建设的前提下，中国的中央与地方之间在行为上呈现出一种不同于正式制度所既定的形态。因此，就行为主义的视角而言，似乎可以将中国的纵向府际关系概括为一种“事实上的联邦制”。与此同时，社会认同、共享的地方政治文化、不同的经济活动和经济利益、地方政府的法定权力以及地方政党组织的利益等地方资源的存在导致地方政府官员事实上的权力通常要比宪法和法律所赋予他们的大得多，因此这种“名与实”的差异导致地方政府与中央政府之间可能存在着一种复杂的权力运行机制。在郑永年看来，联邦制是一种各级政府间解决冲突的工具和手段，因此从这个意义上说，郑永年认为，中国的“行为联邦制”则是指：“一种相对制度化的模式，它包括了中央和各省之间一种显性或隐性的谈判。谈判中的一个要素是：各省得到的某种利益是制度化的或特定的。而作为回报，省级官员们保证，他们将代表中央以特定的方式作出行动。”
进一步而言，行为联邦制的产生需要满足以下几个条件：首先，政府体系是分层级的，每一级政府在一定范围内都有最终决定权；其次，各级政府间的放权已经制度化；再次，省级政府在自己辖区内是经济社会事务以及政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。这种基于政府间放权进而形成的权力分割，既成为了“行为联邦制”的来源，又成为固化行为联邦制实施的因素。由于经济体制改革的深入，中央向地方的放权已经变得不可或缺，但是与此同时，中央一方面承认地方在事实上的“分权”，但又通过一系列的措施压制地方的自主权，从而巩固自身的权力。
在具体的运作方面，行为联邦制包含了三种机制性的因素，分别为强制、谈判以及互惠。强制主要体现在中国的结构等级和干部任命制度中。虽然强制具有重要的作用，但是“省领导是如何利用其地方资源与地方互动的”这样一个命题却悬而未解。为此，李侃如、奥克森伯格和兰普顿等学者所提出的“谈判”这一概念可以提供适当的理论补充。由于中央和地方之间存在着事实上的冲突，并且他们都承认通过协商可以有效地解决这一冲突，并增进双方的共同利益，因此谈判的出现便成为可能的。由于20世纪80年代以来开展的分权运动，在事实上建构了中央与地方之间进行谈判的制度环境，但是这一经验仍然是有局限的，特别是在中央与地方之间存在着的一种“默契行为”，是无法用谈判所解释的。为了进一步解释这种“默契行为”，郑永年进一步指出了“互惠”机制的存在。在他看来，互惠是一种有条件的行为，由于中央与地方之间的互动是“一系列的序贯博弈”，因此谈判的动力不总是自利，从而道德准则在调节央地关系中亦发挥着作用，进而形塑了纵向府际间长期合作的格局。
行为联邦制的实施有着一系列的动力机制。改革开放以来中央向地方过度的放权所带来的地方势力的崛起，进而形塑了地方的“诸侯经济”，这种地方的诸侯经济格局的形成促使地方政府持续不断地向中央寻求更大的权力，这是行为联邦制的第一波放权；而随着20世纪90年代以来全球化的推进，则掀起了第二波的寻求将现有“行为联邦制”格局制度化的浪潮。但全球化也需要一个有为的中央政府，因而中央层面在经济领域通过选择性再集权尝试重构纵向府际关系，在政治领域通过加强干部人事任免的控制强化对地方的权威。当然，在郑永年看来，这些都仍属于阶段化的调整，其最终的目标是通过进一步的分权促进中国的国家体制出现有“行为联邦制”到“事实联邦制”的转型。
行为联邦制刻画了一幅中央与地方深度互动的场景，如图9所示。
（三）压力型体制
压力型体制源于中央编译局荣敬本课题组在河南新密调研的发现，在荣敬本等的定义中，“压力型体制”被形容为“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。这种压力型体制的指标通常包括三类，一种可以称之为“硬约束指标”，即具有明确考核任务并受到上级重视的指标（往往是经济指标）；二是“软约束指标”，即考核任务指标不明确或不受上级重视的指标（往往是社会性事务指标）；三是“一票否决指标”，即完不成这类任务，那么无论其它工作如何出色，最终的考核即为不合格的指标（往往是涉及上级官员升迁与否的关键指标）。这三类指标在压力型体制中形态各异。
压力型体制的运作包括指标任务的确定、指标、任务的派发、指标任务的完成以及指标任务完成的评价四个阶段。在指标任务的确定阶段，政府工作报告是树立目标的较为常见的方式，且这种指标往往具有相互比较的特性（这进而又为锦标赛体制提供了基础），与此同时，“赶超”式的指标描述，使得竞争压力被空前激发，从而形塑了压力型体制的压力来源；在指标、任务的派发环节，发包制与责任状成为了指标与任务下达的重要载体，并且在任务发包的过程中，指标还会经层级不断放大，①最终形塑了压力型体制“层层加码”的特征，并通过纵向府际关系传导到基层政府；在指标任务完成的过程中，为了完成“块块”上级指定的指标，下级政府通过向“条条”上级争取项目的方式来推进指标的落实，因此，基于项目制的运作逻辑便成为了地方政府重要的治理手段，“跑部钱进”的现象就充分说明了这一点；最终待上级政府对下级政府的指标完成进行评价时，上级领导通过差异巨大的奖惩机制，决定了下级官员的仕途命运，从而在“晋升还是受罚”的抉择中，考核结果的预期对官员的行为形成了强烈的激励作用。
在基层治理中，欧阳静以桔镇的运作为例观察到基层在压力型体制下形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的“策略主义”逻辑。这种策略主义的逻辑一般只追求短期的目标，而非长远的战略目标，进而导致基层官员缺乏稳定的、抽象的和普遍主义的规则意识，进而基层组织就产生了“上下合谋”、“摆平”等一系列方式来应对压力型体制的高指标。与此同时，“策略主义”的出现也提醒着研究者，单向度的纵向集权与指标化考核极容易带来下级政府权力运作的异化，进而在下级官员的应对化机制中损害治理的公共性。
如果就“压力型体制”下的纵向府际关系权力结构及运行机制进行概括，则呈现出如图10所示的图景。
图10 “压力型体制”内在权力结构与运行机制图示
（四）小结
上述三种理论假说描绘出了中央政府与地方政府之间互动的权力运作场景。在锦标赛体制中，中央政府通过控制核心的人事权、绩效目标的设定权以及绩效考核的考评权，以数目字考核的方式，辅之以晋升激励作为引导地方行为的手段，因此锦标赛体制更倾向于一种基于强制力基础上的互惠模式；压力型体制侧重于强制的一面，它强调上级政府在对下级政府人事权控制的基础上，通过单方面地自上而下施加压力，通过考核等压力驱动地方政府完成上级政府的目标任务，虽然地方政府亦有相应策略主义的应对之策，但总体上说，不能否认的是，压力型体制是一种突出了上级意志强制力的单向度的“命令-服从”模式；而行为联邦制则不然，它指出了纵向府际关系权力运行过程中可能出现的几种情形——强制、谈判与互惠分别以不同的方式影响了纵向府际关系，进而形塑了一种在复杂的长历史视角下的基于不断放权过程中而产生的央地博弈。
这三个理论假说的共同点在于，它们都建构了一种合作与竞争并存的博弈结构，亦即从总体上来看，纵向府际间的合作是必须的：锦标赛体制与压力型体制都突出了中央大目标的正当性，地方政府必须至少无条件地服从中央政府所设定的核心目标，行为联邦制则强调了地方作为相对独立的主体所具有的地方利益的合理性，但行为联邦制亦未否认中央目标在地方政府施政中强烈的影响机制；但与此同时，这三个理论还强调了地方政府间竞争的重要性。锦标赛体制与压力型体制均构建了一个下级政府间横向竞争的机制，而行为联邦制虽未明言，但地方虽然有能力与中央“分庭抗礼”，但未能迅速走向“事实联邦制”的现实表明，中央在制度化放权的背景下，地方为了自身的利益而走向“联邦化”的横向竞争的可能性。
相较于第一组理论假说，这一组理论假说为我们提供了一种较为不稳定的理论解释。所谓“不稳定”，是基于央地二主体的行为选择而言的。不难看出，无论是中央政府，抑或是地方政府，其行为的工具箱中都有着若干种备选的行动方案，但是就每一种具体的理论而言，是否明确地给出了各种备选方案的界限及启动条件，仍有待做进一步的商榷。例如锦标赛体制，虽然大多数的文献提到了GDP等经济指标往往是锦标赛体制的考察对象，但是锦标赛是否能概括央地间其它业务关系的互动，例如在部分地区，其GDP考核的冲动就并不明显，甚至进一步说，每个地区在一定时期内的中心工作都是不同的，那么如何以一种确定的指标来衡量参赛人的绩效，实质上现实的情况却在一定程度上挑战了锦标赛体制所赖以成立的逻辑前提；对于压力型体制而言，虽然压力是无所不在的，但是这种压力似乎更适合于解释基层政府的行为，对于中央和省一级而言，这种机制似乎是较为弱化的，中央和省之间的互动除“一票否决”性的指标外，其它工作的优劣往往只作为是否可以进一步晋升的依据，但极少作为问责的依据；而与“中央-省”之间的关系不同，县乡两级政府（甚至在一部分市政府依然存在此种现象）除一票否决指标必然导致行政问责外，硬约束指标的完成情况往往也作为问责的依据，因而就这个意义上说，压力型体制的分析框架是否适用于解释中央和省之间的关系，尚存在一定的完善之处；行为联邦制为我们提供了一种基于行为主义的研究视角，并指出了行为联邦制所导致的中央选择性约束地方政府，以及地方法治程度的低下和法制地方化的倾向。法制的地方化推动了地方“选择性执法”以及“违法行政”现象的屡屡发生。这种在法治建设大背景下的地方法治“名与实”的悖论，与纵向府际关系的权力结构和运行机制无疑有着重要的关联。基于此进一步挖掘中国纵向府际关系中权力结构与运行机制中的核心变量，则有助于更深入地认识中国国家治理背后的内在制度逻辑。
五、评论与反思
基于前文的梳理，以“统治风险与有效治理”、“财政分权与地方增长”以及“纵向博弈与横向竞争”为核心的三组理论假说在关注焦点、逻辑前提、核心矛盾、中央和地方的行为逻辑等维度上各有不同，如表1所示。
表1 三组研究进路的基本比较
中国的纵向权力运行机制是一个复杂的多现象和多逻辑所构成的研究体，基于某种视角观察进而解构而成的理论解释，从本质上讲并不应产生矛盾。理论的纷繁复杂源于缺乏“庖丁解牛”式的加工。纵观上述三组理论假说，对中国国家治理中纵向权力运行机制的解构模式各异，但三组理论假说之间仍存在着共通之处。例如项目制与发包制、锦标赛的结合在现实中的地方政府运作中地位举足轻重——在财政分权的基础上，中央基于压力型体制构建锦标赛，并以发包项目的方式实现锦标赛的运作，这种机制在现实中屡见不鲜。因而如何构建整合性的理论框架，对中国的国家治理中的府际关系进行系统的概括，是值得接下来的研究予以进一步探讨的。
周雪光指出，对中国国家治理逻辑的认识存在着“中央-地方”和“国家-民众”两个视角。如图11所示，两个主体视角的整合在实质上形成了三元主体在两个维度层面的互动。由纵向府际关系形成的“中央-地方”视角，在一个有机的整体上，与民众共同构成了“国家-民众”的研究视角。
陈科霖在研究视角的整合工作中做出了初步的探索。基于中央与地方在国家治理中的权责关系，以决策委托人指代中央，以执行代理人指代地方，并与民众相结合，构建了基于统治集团、官僚集团与民众三方治理主体；正当性、合理性与合法性三元治理价值；意识形态、绩效与程序三重治理压力以及政治教化、晋升激励与法制建设三种治理手段这一内在逻辑的“三元互动结构”。在此基础上，陈科霖进一步指出，从宏观层面看，“一统体制与地方分治”奠定了三元互动结构的体制基础；“多重目标与行为选择”构成了三元互动结构的逻辑支撑；而“底线合作与激励差异”则形塑了三元互动结构中的行动策略。当然，就纵向府际关系的视角观察中国的国家治理，在研究视角的整合层面，这仍然只是一个初步的探索性工作，但后续的研究仍存在着继续加以探索与完善的空间：一是如何进一步整合“中央-地方”与“国家-民众”两个视角，构建三元的分析框架。二元的分析框架固然有分析的简便性与清晰性，但理论的复杂度并非愈简单愈好，好的理论架构应当兼顾分析的简便性与解释的覆盖力。当前相关研究在两大视角中的研究较为充分，而对两大视角的整合工作有所欠缺。从宏观视角而言，这两大视角的终极指向具有高度的一致性，因而三元的整合性工作是有必要的；二是如何突破宏大叙事与案例描述的现有研究格局，构建中观层面的分析理路，并细致地描述中国国家治理过程中各参与主体之间的互动逻辑，有待进一步的探索。以权力运行机制的视角切入解读，是中观层面分析的重要手段，将既有相关的经济学、社会学的理论借助政治学与公共管理的分析视角进行再解构，以权力分析进行理论的再建构，有望得出具有创新的理论发现。
责任编辑：班允博 责任校对：吉先生
文章来源：《甘肃行政学院学报》2018 年第5期
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